غیرقانونی به صورت قانونی
درباره برداشت‌های غیرقانونی از صندوق توسعه ملی
متن کامل گزارش «مهرداد محمدی» در شماره اول ماهنامه حق ملت (اسفند ۱۳۹۷)
مسأله برداشت‌های مختلف از حساب ذخیره ارزی که بعدتر نام صندوق توسعه ملی به خود گرفت، بیش از همه در زمان دولت محمود احمدینژاد به موضوعی داغ تبدیل شد و اقتصاددانان و سیاسیون به انتقاد از برداشت‌های غیرقانونی پرداختند. بسیاری البته معتقدند این دستدرازی خصیصه یک دولت نبوده و روال کار در همه دولت‌ها کمابیش همین بوده و هم از این رو تاکنون نیز این پدیده یکی از بحث‌های مهم در اقتصاد کشور است. در این گزارش ابتدا به پیشینه و حال صندوق توسعه ملی پرداخت شده و در بخش دوم درباره برداشت‌های غیرقانونی از صندوق توسعه ملی با «حسین راغفر» اقتصاددان گفتگو کرده ام. در انتها نیز به کاهش سهم صندوق توسعه ملی و برداشت از آن در بودجه سال ۹۸ پرداخته ام.
از حساب ذخیره ارزی
طرح ایجاد حساب ذخیره ارزی در قالب ماده ۶۰ برنامه سوم توسعه در سال ۱۳۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و آیین نامه اجرایی آن هم در آبانماه به تصویب هیأت وزیران رسید. حساب ذخیره ارزی اهدافی نظیر ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیر دولتی و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه را مدنظر قرار می‌داد.
بر اساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب است که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیر نفتی بودجه عمومی ممنوع است.
در قانون پنج ساله چهارم توسعه مقرر شد که به منظور سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبارات موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیر دولتی که توجیه فنی و اقتصادی آنها به تایید وزارتخانه‌های تخصصی ذی‌ربط رسیده باشد تا ۵۰ درصد حساب ذخیره ارزی از طریق شبکه بانکی داخلی و بانکهای ایرانی خارج از کشور به صورت تسهیلات با تضمین کافی تخصیص یابد.
محمد خاتمی رئیس دولتهای هفتم و هشتم جمهوری اسلامی در مصاحبه‌ای در سال ۸۶ درباره حساسیت شدید خود درباره برداشت از حساب ذخیره ارزی گفت: «وقتی حساب ذخیره ارزی به وجود آمد همه دوستان می‌دانند که من چقدر روی خرج کردن از این حساب حساسیت داشتم و مراقب بودم که حساب ذخیره از مسیر خود خارج نشود؛ به خصوص در عرصه‌های جاری هزینه نشود و معتقد بودیم که باید از سهم صندوق بخش خصوصی تقویت شود تا بتواند پشتوانه تولید کشور باشد؛ چرا که با تقویت این بخش بسیاری از مشکلات ما قابل حل خواهد بود؛ ولی وقتی مواردی مطرح شد که معوقه‌های فرهنگیان از این صندوق پرداخت شود، با آن موافقت شد و این یکی از کارهای بزرگی بود که در آن زمان قابل انجام بود.»
مسعود نیلی معاون اسبق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی که از وی به عنوان طراح اصلی این حساب نام برده میشود معتقد است که هر دو دولت خاتمی و احمدینژاد در رعایت قانون دربرداشت از حساب ذخیره ارزی ضعیف عملکردند، اما عملکرد دولت احمدینژاد نگران‌کننده بوده است. احمدینژاد صندوق ذخیره ارزی را با مقدار قابل توجهی موجودی از سلف خود تحویل گرفت و همزمان سیر صعودی قیمت نفت به نحو بی‌سابقه‌ای ادامه یافت. همسویی مجلس هفتم با وی نیز راه را برای استفاده بیشتر از این حساب هموار کرد و انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی توسط وی نظارت بر برداشت‌های دولت از این حساب و چگونگی هزینه کرد آن را به حداقل رساند.
محمود احمدینژاد به نوعی از حساب ذخیره ارزی استفاده می‌کرد که منتقدان و کارشناسان به طنز آن را حساب ذخیره نذری می‌نامیدند و آن را قلک دولت میخواندند. در اواخر کار دولت دوم احمدینژاد ، احمد توکلی نماینده اصولگرا با ذکر ارقام برداشت از این حساب خبری تکاندهنده داد وگفت: «حساب ذخیره ارزی جارو شد».
تا صندوق توسعه ملی
صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۸۹ و در قالب برنامه پنجم توسعه برای جبران کاستی‌های اداره حساب ذخیره ارزی تاسیس شد. در سال ۱۳۸۷ دولت هیات امنای حساب ذخیره ارزی را منحل کرد، تصمیمی که به پایان کار حساب ذخیره ارزی تعبیر شد، با این حال، بعدتر در برنامه توسعه، این حساب در کنار صندوق توسعه ملی، احیا شد.
ایجاد صندوق توسعه ملی، با هدف تغییر نگاه به درآمدهای نفتی، در خرداد ۱۳۸۷ در مجمع تشخیص مصلحت تصویب شد و پس از آن هم به تایید مجلس رسید. آن‌گونه که در اساسنامه صندوق توسعه ملی آمده این صندوق «با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فراورده‌های نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فراورده‌های نفتی تشکیل میشود.»
مهمترین منبع مالی صندوق توسعه ملی درآمدهای نفت وگاز ایران است که بایستی «حداقل ۳۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی» به این صندوق اختصاص یابد. در بخش خ اساسنامه صندوق مصارف شش گانه‌ای برای این صندوق در نظر گرفته شده که از این قرار است:
«۱- اعطای تسهیلات به بخشهای خصوصی، تعاونی و بنگاههای اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایه‌گذاریهای دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی؛
۲- اعطای تسهیلات صادرات خدمات فنی و مهندسی به شرکتهای خصوصی و تعاونی ایرانی که در مناقصه‌های خارجی برنده می‌شوند از طریق منابع خود یا تسهیلات سندیکایی؛
۳- اعطای تسهیلات خرید به طرفهای خریدار کالا و خدمات ایرانی در بازارهای هدف صادراتی کشور؛
۴- سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی؛
۵- اعطای تسهیلات به سرمایه‌گذاران خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی به منظور جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری در ایران با رعایت اصل هشتادم (۸۰) قانون اساسی می‌باشد.
۶- تأمین هزینه‌های صندوق؛
همین بند از اساسنامه محدودیتهایی را نیز برای برداشت در قالب سه تبصره پیش میکشد:
۱ـ استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارائیهای سرمایه‌ای و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل ممنوع است.
۲ـ اعطای تسهیلات موضوع این ماده فقط به صورت ارزی است و سرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند.
۳ـ اعطای کلیه تسهیلات صندوق صرفاً از طریق عاملیت بانکهای دولتی و غیردولتی خواهد بود.»
برداشت‌های غیرقانونی از صندوق توسعه ملی
برداشت‌های غیرقانونی از صندوق توسعه ملی در سال‌های گذشته مرتب گزارش شده است.
حسین راغفر اقتصاددان و عضو هیأت علمی دانشگاه الزهرا اما مشکل بزرگتر را این می‌داند که به بی‌قانونی‌ها صورت قانونی داده شده. وی درباره اینکه آیا حاکمیت قانون در برداشت از صندوق توسعه ملی رعایت میشود میگوید: «بستگی به این دارد که ما قانون را چه چیزی تفسیر کنیم آنچه که در کشور اتفاق افتاده متاسفانه تفسیرهای ناقض قانون است ولی سعی کرده‌اند که به آن صورت قانونی بدهند.»
راغفر به عنوان مثال، از یک برداشت غیرقانونی که صورت قانونی به خود گرفته میگوید: «بالغ بر ۴۸ میلیارد دلار بدهی‌های وزارت نفت است که بخش قابل توجهی از آنها از صندوق توسعه ملی صورت گرفته منتهی چون نمی‌توانستند به صورت مستقیم انجام دهند، قانون را دور زده‌اند. ظاهراً وآن چیزی که قانونی تصویب شده این است که منابع صندوق توسعه ملی فقط باید به بخش خصوصی داده شود. بعد آن وقت چه اتفاقی افتاده است؟ آمده‌اند بخش خصوصی صوری درست کرده‌اند و به یک بانک خصوصی گفته‌اند بیایند واسطه مالی شود و اینها وجوه بسیار بزرگی را از صندوق توسعه ملی به اسم یک فعالیت بخش خصوصی و آن شرکت صوری که متلعق به خود وزارتخانه بوده گرفته‌اند و بعد هم سه درصد بانک خصوصی به عنوان بانک عامل برداشته و سه درصد هم آن شرکت صوری برای ریخت و پاش‌های خودش و باقی آن را به وزارت نفت داده‌اند.»
راغفر ادامه میدهد: «این فقط یک قلم از نقض قانون در کشور است که به کرات اتفاق افتاده است. همین حالا ما مواردی را که ظاهراً قانونی اما در واقع دور زدن قانون است داریم. مثل همین شورای اقتصادی سران سه قوه که عملاً قانون‌گذاری میکند و مجلس را دور می‌زند و هر تصمیمی لازم بداند اتخاذ میکند؛ اینکه چه کالایی را به چه قیمتی عرضه کنند، برای ارز چه قیمتی بگذارند، بدون اینکه درنظر بگیرند پیامدهای آن برای اقتصاد کشور چه خواهد بود.» او درباره برداشت‌ها از صندوق توسعه ملی میگوید: «صندوقی که زمانی ذخیره ارزی اسم داشت و بعد هم صندوق توسعه ملی نامیده شد، قرار بود از ابتدا سالی ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی در آنجا ذخیره شود و در خیلی از موارد هم اینها به صورت ارزی وام بدهند و به صورت ارزی هم دریافت کنند. در خیلی از موارد ارزی داده شده که یا پس ندادند و یا آن مبالغ را به صورت ریالی پس دادند؛ یعنی زمانی که نرخ ارز تغییر کرد ارز ندادند بلکه به ریالی که دریافت کرده بودند پرداخت کردند. بنابراین به سهولت می‌توان موارد نقض قانون را در استفاده منابع توسعه ملی بارها و بارها شاهد بود. گفتم که در ابتدا قرار بود ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی در آنجا ذخیره شود و برای توسعه صنعتی و کمک به بخش خصوصی استفاده شود همچنین قرار بوده سالی سه درصد به این مقدار اضافه شود اما هیچ گاه عملاً این تحقق پیدا نکرد.»
این اقتصاددان باز به معضل کمتر دیده شده عدم حاکمیت در دخلوخرج حکومت میرسد و میگوید: «اینکه ما انتظار داشته باشیم قانون در این کشور حاکم شود، خیلی دور به نظر میرسد. روال کار بیشتر به این صورت است که به امور غیرقانونی شکل قانونی داده شده، صندوقی که منابع آن باید برای توسعه ملی تخصیص داده شود عملا فقط در خدمت گروهی از افراد که از قدرت خاصی برخوردارند قرار گرفته است.»
حسین راغفر دست آخر از نقش خود حکومت دردامن زدن به عدم حاکمیت قانون میگوید: «همه مصوبات ستاد تدابیر ویژه اقتصادی و شورای سران سه قوه، عملاً برخلاف آن چیزی است که قانون میگوید. به هر صورت خیلی از مصوبات آنها نیازمند قانون است مثل مواردی که در بودجه تصویب میشود و بعد قرار است اینها عملاً به صورت قانونی هم اعمال شوند اما این شورا آن را تغییر میدهد. خود بودجه یک قانون است ولی در خیلی از موارد می‌آیند به صورت خلاف قانون یک مصوبه‌ای درست می‌کنند و قانون را دور می‌زنند.»
صندوق توسعه ملی؛ وضع امروز
یکی از کلیدی‌ترین بحث‌های لایحه بودجه میزان سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز است که حداقل باید ۳۰ درصد باشد. این سهم در لایحه بودجه سال ۹۷، ۳۴ درصد بود. در بودجه ۹۸ اما دولت قصد داشت تا با توجیه بازگشت تحریمها این سهم را حتی به کمتر از ۲۰ درصد برساند اما مقام رهبری با صدور فرمانی میزان سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی را در بودجه سال ۹۸ را ۲۰ درصد تعیین کردند. بنا به گفته علی لاریجانی رئیس مجلس، شرایط کنونی کشور علت صدور این حکم حکومتی از سوی ولی فقیه است. در جلسه روز ۲۸ بهمن ماه امسال و در جریان بررسی بخشهای درآمدی بودجه ۹۸ بند الف تبصره ۱ تصویب شود. بر این اساس سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت (نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز) بیست‌درصد تعیین شد. بانک مرکزی هم مکلف شد در طول سال و متناسب با وصول منابع، بلافاصله نسبت به واریز سهم شرکت ملی نفت و سهم شرکتهای دولتی تابعه وزارت نفت و … را به‌صورت ماهانه واریز و از ماه یازدهم سال محاسبه و تسویه کند. مابه‌التفاوت سهم بیست درصد (۲۰%) تعیین شده تا سهم قانونی سی و چهار درصد صندوق توسعه ملی هم به عنوان بدهی دولت به این صندوق تلقی میشود.
همچنین بررسی ارقام مندرج در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نشان میدهد که ردیف مربوط به «منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملی» عدد یک میلیون ریال ثبت شده است. این در حالی است که در سال گذشته این رقم ۱۴۳٫۷۵۰٫۰۰۰ میلیون ریال بوده است. و به این ترتیب عملا میزان برداشت قانونی از صندوق توسعه ملی روشن نیست و می‌توان انتظار داشت که برداشت‌های غیرمترقبه هم به احتمال زیاد ادامه پیدا کنند. اکنون دیگر ارقام مندرج در بودجه چیزی از میزان برداشت ها را افشاء نخواهد کرد.
- استفاده از این مطلب در سایر رسانه ها با ذکر منبع بلامانع است.